Análisis

¿Los ocho puntos que planteó el presidente Petro en la ONU podrían acelerar la implementación del Acuerdo de Paz?

El jefe de Estado señaló que estas iniciativas tienen como objetivo impulsar el cumplimiento del acuerdo. ¿Qué tan necesarias son?

El canciller Luis Murillo; la directora del Dapre, Laura Sarabia, y el presidente Gustavo Petro, en el Consejo de Seguridad de la ONU. — La directora del Dapre, Laura Sarabia, y el presidente Gustavo Petro, en el Consejo de Seguridad de la ONU. Foto: Presidencia

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Camilo A. Castillo

PERIODISTA14.07.2024 08:00 Actualizado: 14.07.2024 08:00

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Gran parte de las propuestas planteadas por el presidente Petro durante su discurso ante el Consejo de Seguridad de la ONU no son nuevas y ya habían sido mencionadas por él en otros escenarios, de ahí que haya despertado críticas desde diversos sectores. EL TIEMPO revisa una por una los puntos planteados por el jefe de Estado con voces de expertos.

(Además: ¿Qué es el ‘fast track’, el mecanismo que propuso el presidente Petro ante la ONU para agilizar implementación del acuerdo de paz?).

Modificación de las normas de las vigencias futuras y el plan fiscal de mediano plazo para financiar la inclusión territorial

En primer lugar, Petro planteó la modificación de las normas de las vigencias futuras y el plan fiscal de mediano plazo para poder incluir la financiación de infraestructuras e inversiones públicas en los territorios priorizados por el Acuerdo de Paz. El presidente sostuvo que esto es necesario para apalancar la “inclusión territorial al desarrollo”, uno de los tres puntos que en su criterio son el eje del acuerdo, junto con la reforma rural y la verdad judicial.

La propuesta de hacer cambios en el presupuesto -que se da en medio del debate de autonomía fiscal que han planteado varios gobernadores- ya había sido mencionada por el jefe de Estado, la última vez, en abril de este año. En esa ocasión dijo que las vigencias futuras “reproducían la desigualdad” y que la inversión pública se había concentrado “alrededor de las ciudades más ricas”.

“La inversión pública está concentrada en carreteras poderosas; son 4G concentradas territorialmente alrededor de las ciudades más ricas, y solucionando problemas que tienen que ver, no con la población, sino con los sectores pudientes de esas dos sociedades más ricas. Ese es el modelo de desarrollo que tenemos”, dijo en aquel momento el presidente.

De hecho, a principios de este año desde el Ministerio de Hacienda publicó un borrador de decreto en el que se le pretendía dar facultades especiales al presidente para que aprobara cambios en los proyectos de inversión que comprometían vigencias futuras, documento que en su versión final fue modificado ante las críticas que generó.

Sobre esta propuesta, el exministro de Hacienda de Juan Manuel Santos, Mauricio Cárdenas, dijo que podría ser contraproducente. “Las vigencias futuras son irrevocables y le dan seguridad a los concesionarios que adelantan proyectos de infraestructura y a quienes los financian. Modificar las vigencias futuras generará mucha incertidumbre y parálisis en la inversión”, señaló.

Municipios PDET — El primer mandatario habló de cambiar la distribución del Sistema General de Participaciones que permita que estos vayan directamente a las zonas PDET. Foto:Agencia de Renovación del Territorio

Cambio en la distribución del Sistema General de Participaciones

En segundo lugar, el primer mandatario habló de cambiar la distribución del Sistema General de Participaciones -recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales- que permita que estos vayan directamente a las zonas PDET, es decir, a las 16 subregiones y 170 municipios más afectadas por el conflicto. “Hay que hacer esa reforma para que el municipio PDET tenga más que proporcionalmente ellos mismos recursos para su propia inversión social”, señaló Petro.

Sobre esta propuesta y la anterior, Laura Bonilla, subdirectora Pares, opinó que son modificaciones necesarias para poder adelantar proyectos de infraestructura en las regiones priorizadas por el acuerdo. “Las vigencias futuras y el plan fiscal son dos de los cuellos de botella la paz y eso explica por qué no se ha podido hacer inversión territorial y se terminan haciendo proyectos de capacitaciones cuando en realidad se necesitan obras de infraestructura”, dijo, y añadió: “hoy no es fácil girar recursos por Sistema General de Participaciones a las alcaldías y a los municipios para que tengan implementaciones más eficientes y esto podría ayudar”.

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Excarcelar al campesinado productor de hoja de coca

Dos de las propuestas están directamente relacionadas con el punto 4 del acuerdo de paz, es decir, la solución al problema de las drogas ilícitas. El jefe de Estado habla de excarcelar al campesinado productor de hoja de coca, un tema que, como él manifestó, es uno de los temas que están consignados dentro del acuerdo. Sin embargo, hay que decir que en este momento ya hay un proyecto de ley para el trato penal diferenciado de los cultivadores radicado en el Congreso y que de hecho pasó a segundo debate en plenaria de la Cámara.

La iniciativa, del representante la Cámara por el Catatumbo con una de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (Citrep), Diógenes Quintero, busca la extinción de la acción penal, así como la eliminación de la pena o de la acción de extinción de dominio para los cultivadores de plantaciones de uso ilícito detenidos que se vinculen a programas de sustitución.

Aunque el jefe de Estado señaló que son 35.000 campesinos los cultivadores encarcelados, el congresista afirmó en diálogo con EL TIEMPO que uno de los retos es justamente determinar una cifra real de cuántas personas están en prisión por este asunto.

“Las 30.000 personas encarceladas en cárceles -un número enorme- es por la Ley 30 de 1986, eso incluye productores, pero también personas que se encuentran moviendo pasta o cocaína, usualmente en pequeñas cantidades. Es un proceso de sobre penalización de las economías de la cocaína que desde hace 20 años resultó en el hacinamiento de nuestras cárceles, como lo dice la Comisión de la Verdad”, señaló Estefanía Ciro, investigadora del Centro de Pensamiento desde la Amazonia Colombiana AlaOrillaDelRío y expertas en temas de drogas en Colombia.

Para Ciro la amnistía es un imperativo y agrega: “Pero esto solo pasa cambiando la Ley 30, un tema en el que hemos insistido pero que la ex directora de política de drogas no quiso asumir. El tratamiento penal diferencial que cambiaría esta ley es un imperativo desde siempre, y así, no es solo excarcelar, sino es algo que implica un mayor cambio y que el país, desde mi punto de vista debe apoyar”.

La mayor cantidad de cultivos de coca se concentra en el 95 por ciento de las 170 zonas más afectadas por el conflicto armado. Foto:Juan Pablo Rueda. Archivo EL TIEMPO

Optimización y nuevas inversiones forzosas de cara a la sustitución

En su siguiente propuesta, el presidente Petro plantea nuevas inversiones forzosas de cara a la sustitución productiva de economías ilícitas. El jefe de Estado dijo que con esto buscarán apalancar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), uno de los compromisos con mayores rezagos -solo el 23 % de los indicadores del punto 4 han sido implementados, según el Instituto Kroc-.

Hay que recordar que el tema de las inversiones forzosas es una de las medidas que está incluida en el paquete de reactivación económica que será presentado por el Gobierno ante el Congreso y de la que el presidente Petro viene hablando desde hace meses. También es una de las que despierta críticas en sectores económicos. “Las inversiones forzosas para la sustitución (son) de nuevo una idea que genera ineficiencia en la asignación del crédito, lo desincentiva y lo hace más costoso”, señaló el exministro de Hacienda, José Manuel Restrepo, en su cuenta de X.

Se trata de una medida con la que el Ejecutivo busca estimular la inversión en sectores específicos de la economía y obligar al sistema financiero privado a destinar una parte de sus recursos financieros a inversiones en proyectos designados por el Gobierno, en este caso, al agro y a iniciativas ligadas a la sustitución de cultivos y a la transformación de las economías ilícitas.

Lo llamativo es que, como lo ha contado este diario, el Gobierno se ha reunido con el sector bancario para evaluar el tema de las inversiones forzosas y discutir la posibilidad de llegar a acuerdos que eviten esta medida. “El sector ha propuesto construir un paquete de 35 billones de pesos en inversiones dirigidas hacia programas de interés de la reactivación. Lo que dicen es: no lo hagamos con inversión forzosa, sino que nos comprometemos con estos recursos”, aseguró el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, este viernes.

Modificación de las normas para la compra istrativa rápida de tierras

El jefe de Estado propuso, en quinto lugar, una “reforma agraria que contenga la modificación de las normas actuales para la compra istrativa rápida de tierras”, un tema que se ha asociado al polémico artículo de ‘expropiación exprés’ que se incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo, pero que finalmente no fue aprobado. Para Petro, de no avanzar en este punto, el país tardaría 50 años en completar la reforma.

“Considero indecoroso mentirle al país sobre la propuesta expropiación exprés que me negué a meter en el PND, pero que una vez salí, trataron de meter”, señaló en X la exministra de Agricultura, Cecilia López, sobre esta propuesta, y añadió: “Existe la expropiación istrativa, respetando la Constitución y el debido proceso. La exprés no existe en el ordenamiento jurídico colombiano. Y no es lo mismo expropiar para hacer proyectos públicos que expropiar para entregárselo a un campesino”.

Al respecto, Carlos Arturo Duarte, coordinador del Área de Investigación Aplicada en Desarrollo Rural de la Universidad Javeriana de Cali, si se confirma que la propuesta del jefe de Estado es el mismo artículo que se incluyó en el PND, sería muy complejo habilitar la expropiación istrativa para casos rurales desde el punto de vista constitucional.

(Lea también: ¿Cómo recibe el Congreso la propuesta del presidente Petro de tramitar vía 'fast track' las reformas para implementar la paz?).

“Primero, ya existe la expropiación judicial en la legislación agraria en Colombia y está debidamente reglamentado, no tiene sentido inventar una cosa que ya está inventada. En segundo lugar, como no lo conocemos (el proyecto), pero de lo que se habla es de hacer la expropiación de forma istrativa, sería algo que no procede porque una interpretación hegemónica es que la expropiación istrativa de la ley 388 es para casos urbanos, y veo difícil que la vía judicial se elimine para los casos rurales”, señaló.

Además, sostiene: “Cualquier vulneración bien sea de la compensación que no se haga por avaluó comercial sino por avaluó catastral omitiendo la declaración de utilidad pública podría significar una lesión enorme que atentaría contra los derechos de propiedad consignados en la Constitución y desde mi punto de vista podría ser revisado por la Corte Constitucional”.

No obstante, Duarte sostiene que sí hay procedimientos para la compra de tierra que se deben agilizar. “La compra de tierras es muy lenta, es muy onerosa y tiene muchos procedimientos que se podrían acortar, pero hay que reglamentarlos, no se pueden hacer de acuerdo con el criterio de cada director de la Agencia Nacional de Tierras. Habría que intervenir los procedimientos de compra para ver hasta qué punto se puede agilizar”, agregó.

En temas de género, la reforma rural integral es el punto más rezagado en cuanto a implementación del acuerdo de paz. — La propuesta del presidente Petro busca acelerar el cumplimiento del punto 1 del acuerdo. Foto:Juan Pablo Rueda Bustamante / Archivo EL TIEMPO

Creación de la figura de la conversión hereditaria en las zonas selváticas de Colombia

Con respecto a la creación de la figura de conversión hereditaria en zonas de reserva, propuesta que con la que se buscaría aportar para el cumplimiento de los 7 millones de hectáreas de tierras prometidas para 2026 en el acuerdo, el experto en tierras señaló que esta propuesta es llamativa por la postura que ha tenido el Gobierno con respecto a la entrega de títulos de propiedad en estas zonas a nivel nacional.

“La única forma que tiene el campesinado para acceder a un título de propiedad en zona forestal es la sustracción, que es un proceso muy engorroso y en donde el que finalmente decide es el Ministerio de Ambiente, que son reacios a eso a pesar de que desde hace tiempo hay pueblos en zonas de reserva forestal”, señaló Duarte.

En ese sentido, agregó: “Una concesión hereditaria solamente para el arco amazónico suena muy particular en el ordenamiento jurídico contemporáneo y no me parece un mecanismo muy eficiente en un estado de derecho como el nuestro. Creo que sería más eficiente dar un título ecológico en el cual la gente esté sujeta a restricciones y vigilancias ambientales, no solo para el arco amazónico sino para las zonas de reserva forestal tipo b y c en general con presencia ya consolidada del campesinado”.

Ampliar el plazo de implementación del Acuerdo por 7 años más

Asimismo, el primer mandatario planteó que el plazo de cumplimiento del acuerdo de paz y la vigencia de las 16 subregiones PDET se extienda por 7 años más, es decir, mínimo hasta 2038. Este asunto es en el que parece haber mayor consenso.

Diego Martínez, asesor jurídico que ayudó a la construcción del Acuerdo de Paz de 2016, considera que esa extensión, con las condiciones actuales, es una necesidad, pero que si llega a materializarse debe haber claridad y una fecha plenamente definida. “No sería la primera vez que ocurre, recordemos que la Corte Constitucional decidió ampliar el periodo de la Comisión de la Verdad por siete meses en 2022. Con los indicadores actuales, y teniendo en cuenta que la Corte declaró el estado de cosas inconstitucionales en el acuerdo por la muerte de firmantes, habría las herramientas jurídicas para plantear esa extensión. Ahora, ese plazo debe ser racional y ser delimitado por el plan marco de la implementación”, manifestó.

Desde el partido Comunes no cierran la puerta a esa propuesta, sobre la cual dicen “fue una idea unilateral del Gobierno”. “Son propuestas que seguramente tendremos que profundizar y estructurar partiendo de lo que definió la Corte en el estado de cosas inconstitucionales sobre los tiempos de implementación. Hay una necesidad de que se establezcan unos lineamientos de Estado para poder dar cumplimiento y abrir un horizonte que permita avanzar en la construcción de paz”, señaló Pastor Alape, vocero de ese partido.

(Siga leyendo: El balance de los dos años de las curules de paz: ¿Una apuesta por los territorios azotados por el conflicto o votos fijos para el Gobierno?).

Sistema único de verdad, justicia, reparación y reconciliación para todos los actores del conflicto

Finalmente, sobre la creación de un sistema único de verdad, justicia, reparación y reconciliación para todos los actores del conflicto, que, según el primer mandatario, tendría en cuenta incluso a “organizaciones narcotraficantes que tengan que ver con el conflicto”, Alape sostuvo que en su criterio es necesaria “una política de justicia definida que no permita escapes”; no obstante, dijo que habrá que analizar la idea del presidente Petro.

Magistrados de la SARV de la JEP (izquierda y pantalla) en audiencia pública de seguimiento a las medidas cautelares en el Estero San Antonio, en Buenaventura. Foto:JEP

Kenneth Burbano, director del Observatorio Constitucional de la Universidad Libre, consideró que puede interpretarse lo dicho por Petro de varias formas. La primera, dijo, es que la “preocupación que tiene el Presidente es la misma que tenemos los colombianos, sobre la necesidad inaplazable de buscar la paz, y desde luego, eso implica que sea con todos los grupos armados, vinculados con el conflicto armado y no con cualquier organización delictiva, para que esa búsqueda de la paz no sea fragmentada. Esta es una mirada política y ciudadana que coincide”.

Pero así mismo, en una mirada jurídica y con los límites legales que existen, dijo que “crear un solo tribunal de cierre implica desconocer el propio acuerdo de paz del 2016 que dio vida a la JEP, así como desconocer las competencias de Justicia y Paz, y de la justicia ordinaria. Considero que es poco viable, implica reformas constitucionales y legales, pero, sobre todo, necesita un respaldo político mayoritario que el Gobierno no tiene; además, el tiempo corre en contra de esta pretensión”, dijo el académico.

CAMILO A. CASTILLO
Redacción Política
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