Atención: Nuevo intento del Gobierno para quitarle funciones a la Procuraduría

En un concepto de 15 páginas, conocido por EL TIEMPO, el Consejo Superior de Política Criminal (CSPC) dejó consignada su aprobación, con observaciones, de un proyecto de acto legislativo, aún no radicado en el Congreso, que el Ministerio de Justicia prepara para llevar a la realidad legislativa una de las banderas del presidente Gustavo Petro: la de quitarle a la Procuraduría la posibilidad de sacar de su cargo a funcionarios elegidos por voto popular.

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Esta idea ha sido uno de los motivos que más roces ha generado entre el Gobierno y el Ministerio Público, pues el Ejecutivo ha insistido en su postura sobre el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) que dice que los derechos políticos de funcionarios elegidos por voto popular solo pueden ser limitados por una condena penal. Ese fallo se dio en un caso del hoy presidente Gustavo Petro, quien en su momento, como alcalde de Bogotá, fue destituido por la Procuraduría de Alejandro Ordóñez.

Para cumplir ese fallo de la Corte IDH, Colombia aprobó una reforma a la Procuraduría con la cual el hoy Presidente no ha estado de acuerdo. La reforma ya pasó por revisión de la Corte Constitucional y esta determinó que el Ministerio Público sigue teniendo sus funciones para sancionar, solo que cuando esas sanciones recaigan sobre funcionarios electos por voto, antes de entrar en vigor deben ser revisadas por el Consejo de Estado.

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De otro lado, llama la atención que si bien este concepto del CSPC, referenciado como ‘Concepto No 22.2023’, estaba firmado y publicado en la página web del Consejo este 12 de septiembre, fue eliminado un día después.

Este diario confirmó que este concepto fue revisado por los del Consejo el 10 de agosto de 2023. Luego, se hizo una votación en la cual hubo cinco votos en contra de avalar el proyecto, entre los que se cuentan el de la Fiscalía, la Procuraduría, y la Defensoría; del otro lado, hubo 9 votos favorables, la mayoría de estos de entidades gubernamentales; y también hubo una abstención.

Este proyecto tiene 9 artículos, seis de ellos reforman artículos  de la Constitución, dos son artículos transitorios y el último es sobre la vigencia.

“Su objetivo es ajustar las competencias constitucionales de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República a fin de ‘proteger la democracia representativa, cumplir las obligaciones internacionales del Estado Colombiano en materia de derechos políticos y fortalecer la Rama Judicial del poder público’ “, reseña el concepto

Además, se dice que el proyecto busca “precisar las competencias de prevención y de promoción de los derechos fundamentales de la Procuraduría, así como redefinir el marco constitucional de su función de intervención judicial para, entre otras, armonizarla con el sistema penal oral acusatorio y racionalizar los recursos públicos”.

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En términos generales, el primer eje de esta reforma constitucional precisa la naturaleza constitucional de la Procuraduría y la Contraloría como órganos de carácter istrativo. "El segundo eje consiste en la eliminación de la facultad de que autoridades como la PGN y CGR, que son autoridades istrativas y no judiciales, impongan medidas, tales como suspensión, inhabilidad o destitución a servidores públicos de elección popular, por comportar una transgresión a los derechos políticos de los ciudadanos, reconocidos ampliamente en instrumentos nacionales e internacionales".

Finalmente, el tercer eje se concentra en el rediseño de las funciones de la Procuraduría, para enfocarla en competencias preventivas y de promoción de los derechos fundamentales.

Como se mencionó, el presidente Gustavo Petro ha pedido que se cumpla el fallo de la Corte IDH sobre su caso, y en la propuesta de acto legislativo se dice que la misma se sustenta en seis ejes, siendo uno, precisamente, “dar cumplimiento a la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) en el caso Petro Urrego Vs Colombia”, también se dice que esto es para armonizar la normativa interna con el derecho internacional mediante el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Estado colombiano, armonizar de forma correcta las instituciones de derecho interno con las previsiones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, entre otros motivos.

El artículo primero del proyecto busca modificar el artículo 117 de la Constitución Política, sobre la naturaleza jurídica de la Procuraduría (PGN) y la Contraloría (CGR) para precisar que estas "no podrán ejercer funciones jurisdiccionales, ni tampoco limitar los derechos políticos de los ciudadanos a ser elegidos y a ejercer cargos de elección popular".

Luego, el artículo segundo pretende reformar el artículo 118 de la Constitución sobre cómo está integrado el Ministerio Público y cuáles son sus competencias, aquí se propone eliminar la expresión que lo faculta para ejercer sus funciones ante las autoridades jurisdiccionales.

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El artículo tercero propone reformar el artículo 268 de la Constitución, sobre las atribuciones del Contralor General de la República. En este punto se propone eliminar el apartado final del numeral 8 del artículo 268 constitucional que dice que “la Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos fiscales, penales o disciplinarios”. 

Así mismo, se adicionaría a este artículo de la Constitución una prohibición diciendo que la Contraloría “en ningún caso podrá sancionar con suspensión, inhabilidad o destitución a servidores públicos de elección popular”.

El artículo cuarto de la propuesta del Gobierno busca reformar el artículo 277 de la Constitución, que habla de las funciones del Procurador General. En este artículo se harían cuatro ajustes: en primer lugar, se busca una adición al numeral 2, con el fin de incluir entre las funciones del Procurador relativas a la protección de los derechos humanos las de “promover su observancia” y “formular recomendaciones para su protección”.

En segundo lugar, se pretende una adición al numeral 5, con el propósito de agregar una competencia a cargo del Procurador consistente en “adoptar las medidas preventivas que estime convenientes, de conformidad con la ley”.

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En tercer lugar, se busca precisar la función del Procurador o sus delegados de ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones pública y se consagra que, en ningún caso, dichos funcionarios “podrán sancionar a los servidores públicos de elección popular con suspensión, destitución o inhabilidad”.

El cuarto ajuste pretende adicionar dos expresiones al numeral 7 del artículo 277 de la Constitución, el cual habla de las funciones de intervención de la Procuraduría en los procesos de carácter judicial y istrativo. El primer ajuste dice que la función de intervenir de dicho órgano será “excepcional y en los términos que defina la ley”. El segundo, por su parte, consagra que la “función no podrá ejercerse en el marco del sistema penal oral acusatorio”. 

El artículo 5 de la propuesta de acto legislativo pretende reformar el artículo 278 de la Constitución, que regula las funciones del Procurador General de la Nación.

En este punto se propone la eliminación total del numeral primero, que faculta al Procurador para ejercer directamente la función de desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en las faltas especialmente graves que allí se enuncian. En segundo lugar, se propone agregar dentro de las funciones de dicho órgano de control la de “formular recomendaciones a los otros órganos del Estado para la efectividad de los derechos fundamentales y de los derechos colectivos”.

De otra parte, el artículo 6 propone derogar el parágrafo primero del artículo 250 de la Constitución Política, relacionado con la intervención de la Procuraduría en el marco del Sistema Penal Acusatorio, pues este proyecto propone de plano que el órgano de control ya no haga parte de los procesos penales.

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En cuanto al artículo 7 de la propuesta, esta consagra que esta reforma no tendrá efectos retroactivos, es decir, que todos los fallos de la Procuraduría y la Contraloría al momento de la entrada en vigencia de esta reforma mantendrán su firmeza y conservarán todos sus efectos.

Por otra parte, el proyecto de acto legislativo propone darle facultades extraordinarias al Presidente de la República para trasladar "a procuradores judiciales y otros funcionarios de la PGN a la Rama Judicial, en calidad de nuevos magistrados, jueces, fiscales y funcionarios judiciales".

El concepto continúa recogiendo las observaciones en materia de política criminal que se hicieron al proyecto, que evidencian también las discusiones que se dieron en el seno del Consejo, que está conformado por los Ministros de Justicia y Educación, el Presidente de la Sala Penal de la Corte Suprema, el Presidente del Consejo Superior de Política Criminal, el Fiscal General, la Procuradora General, el Defensor del Pueblo, el Director de la Policía, el Director del Inpec, el Director de la Uspec, el Director del ICBF, el Director del Departamento Nacional de Planeación, dos senadores y cuatro representantes a la Cámara.

Sobre el tema de adecuar las normas colombianas a la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), carta de navegación de la Corte IDH, el concepto señala: “De la lectura del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos es posible inferir que derechos políticos en sí mismos no son absolutos, razón por la cual, los mismos pueden ser regulados. No obstante, la Corte IDH ha advertido que dicha regulación no puede ser arbitraria, sino por el contrario, debe seguir unos estándares dados desde el derecho internacional”.

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Sin embargo, el concepto destaca que si bien los artículos del proyecto de acto legislativo sobre la limitación de derechos políticos revisten gran importancia para el proyecto, como estos tienen una limitada incidencia en materia político criminal, no debían ser objeto de pronunciamiento por parte del CSPC.

Así pues, el Consejo se centró en analizar la propuesta de eliminar la función de intervención de la Procuraduría dentro de los procesos penales. Para esto, se comienza por reseñar que la entidad fue creada por la Constitución de 1991 pero desde entonces han existido varios sistemas procesales penales, siendo el primero la Ley 600 de 2000 (antiguo sistema penal) en el que la investigación y el juzgamiento se encontraba en una sola parte: el juez, por eso ese sistema se conoce como “inquisitivo”.

“Bajo este esquema procesal, las funciones de la PGN de intervención dentro de los procesos penales hacen sentido en tanto ayuda a generar un balance entre las partes. Especialmente, teniendo en cuenta que la defensa se encontraba enfrentada a un funcionario que era juez y parte dentro del proceso”, se lee.

Sin embargo, en 2004 se acogió el sistema penal acusatorio en Colombia (Ley 906 de 2004) en el cual el juez cumple un rol de imparcialidad y de juzgamiento y existe un ente investigador y acusador diferente al juzgador (papel que ejerce la Fiscalía). “En el proceso penal acusatorio, dos partes fuertes se enfrentan, Fiscalía y defensa, y una parte imparcial decide. Bajo este precepto, ya la intervención de la PGN para generar balance deja de necesitarse y, de hecho, puede tornarse en inconveniente”,  dice el concepto.

Para el CSPC, bajo el nuevo sistema penal acusatorio, la intervención de la PGN puede ser redundante, pues existen otros sujetos procesales que pueden cumplirla. Considera que en primer lugar, la Fiscalía, al llevar a cabo la investigación y presentar cargos ante los jueces, defiende el orden legal y representa los derechos de la sociedad y las víctimas de los crímenes. En segundo lugar, existe un representante de las víctimas para salvaguardar sus derechos y, en tercer lugar, la defensa del acusado está encargada de proteger sus derechos y garantías fundamentales.

Finalmente añade que a lo largo del proceso, los jueces tienen la responsabilidad de asegurar los derechos esenciales y el correcto desarrollo del procedimiento. "Esta distribución de roles en el proceso penal, bajo el sistema oral acusatorio, hace que la participación judicial de la PGN pueda ser revalorada pues es un sistema que, sin necesidad de su participación, tiene los pesos y contrapesos necesarios".

De otro lado, se señala que la intervención de la PGN puede generar un desbalance. “Si bien el Ministerio Público actúa en calidad de interviniente, las atribuciones de las cuales es titular son de algún modo una herramienta que le permiten coadyuvar a alguna de las partes que se encuentran en controversia”, dice el concepto.

El documento añade que sin desconocer que en el proceso penal el Ministerio Público protege los bienes colectivos, “esto no puede ser óbice para que (...) genere un desequilibrio en el marco de la actuación penal, máxime cuando son funciones que también deben ser ejercidas por el director del proceso que es el juez de conocimiento. En tercer lugar, la actuación del Ministerio Público acentúa en gran medida el desbalance que existe entre las partes del proceso adversarial”.

Por ese motivo, el CSPC considera que “es necesario limitar la intervención del Ministerio Público en el curso del proceso penal, pues no puede ser un factor que ocasione un desbalance del sujeto procesal, respecto del otro a quien el Ministerio Público indirectamente coadyuva. La igualdad de armas y los principios filosóficos del sistema de corte adversarial pueden verse amenazados con la intervención de la PGN”.

Solo al final del concepto del CSPC se recogen críticas a la misma, muy brevemente.

Así, se señala que la propuesta del Gobierno no está acompañada de elementos fácticos que respalden empíricamente los ajustes que pretende.

“En particular, la Procuraduría resaltó que este criterio ha sido recurrente en los análisis de otras iniciativas legislativas. En tal sentido, algunos manifestaron como observación la necesidad de fortalecer la exposición de motivos con fundamentación empírica que respalde la necesidad del ajuste propuesto”, se lee.

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En efecto, uno de los factores comunes por los cuales con frecuencia el CSPC le da conceptos negativos a proyectos de ley es que no tengan datos fácticos o evidencias que respalden la necesidad de los cambios que se proponen, o por qué esos cambios serían efectivos para contrarrestar alguna situación no deseada.

De otro lado, se destaca que durante la discusión “la Procuraduría manifestó que el Proyecto constituye una reforma constitucional que podría ser considerada como una sustitución de la Carta Política”.

De otro lado, este diario conoció el anexo de 4 páginas en el cual la Procuraduría sentó en profundidad su posición sobre el proyecto de acto legislativo. 

Entre las críticas del órgano de control está que el proyecto de Ley "no viene acompañado de un estudio empírico que soporte las modificaciones propuestas" y que gran parte del concepto del CSPC "se apoya en falacias de autoridad para decir que la reforma se debe hacer porque algún autor lo dice, en contravía de una instancia técnica, que debe soportar sus pronunciamientos en evidencia".

También se señala que la reforma propuesta a los artículos 117, 118, 277 y 278 sería una sustitución a la Constitución, pues la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 distribuyó el poder público en tres ramas y en órganos autónomos, "estos últimos tienen como finalidad desarrollar funciones concretas que no fueron asignadas a aquellas con el propósito de evitar desequilibrios".

Así mismo, el Ministerio Público cuestionó que la reforma propuesta elimina la competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación frente a 15.000 funcionarios directivos del Estado aproximadamente, "pues excluye de su control a los congresistas, los gobernadores, los alcaldes, los diputados, los concejales y los ediles de todo el país".

Y sobre la supresión de las funciones de intervención de la Procuraduría en los procesos penales se dice que esto "genera que se quite un control de la Rama Judicial en detrimento del principio de legalidad, la protección del interés general y la garantía de los derechos fundamentales de las partes".

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